高鐵案亟應進行全盤調整

政府推動高鐵案至少已八年多，高鐵建設攸關我國基礎交通建設與整體經濟發展，各界均引頸期盼。惟近日高鐵公司籌資遭遇困難，未能依照增資計畫如期募集股金，實已處於違約狀態。此種狀況如未能儘速改善，勢將影響整個建設的進度與營運，不宜掉以輕心。值此關鍵時刻，我們亟應檢討本案的基本架構與核心問題，以共謀解決之道。回顧本案一路走來，從最初的競標條件到契約條款等，均引發不少爭議。例如，筆者當初針對「強制收買」機制，曾最早撰文批評。但往者已矣，來者猶可追，事到如今，如何使高鐵順利上路，才是當務之急。至於政治責任，本案從計畫到執行，其間跨越藍綠執政團隊，坦白說實難歸責於單一政黨。是故，各政黨如欲展現共生和解的具體作為，在財經領域中高鐵案無疑是最佳課題。強制收買 無計可施的最後手段首先應考量本案的法律狀態。根據相關契約規定，高鐵公司既未依約募集資金，未來在約定期間內如未能改正此缺失，則銀行團（甚至高鐵公司本身）得啟動「強制收買」機制，接著政府方面即須依照政府、高鐵公司與銀行團三方契約的規定，出錢收買。有人可能認為：未來應給付的收買金額可能低於實際興建成本，對政府而言是樁划得來的買賣。但是，如考量陣前換將與移轉經營的鉅額交易與紛爭成本，以及倒開「民營事業公營化」列車的困擾，此舉僅能視為無計可施的不得已手段。針對這個困境，近來朝野爭議不休的是公營事業出資援助的方案。各界爭議焦點多集中於公營事業定義的寬狹、新舊法律的適用、以及出資投資的差異等項。如採從寬解釋，除了金融機構性質不宜外，財務狀況良好的公營事業並非不得投資。但即便法律不禁止，為何公營事業要選擇投資高鐵？假設投資高鐵未來會有很高的報酬率，那麼公營事業或許可以考慮投資。否則，在民間（甚至原始股東）均裹足不前，將置公營事業的民間股東於何地？即須有更全盤性的思考。有趣的是，在論辯過程中各界避而不談的是投資報酬的問題。坦白說，當初高鐵投標時的投資與財務評估過於樂觀，可能是導致目前籌資不順的主因，關於此點，我們僅須對照高鐵運量與土地開發利益等項，即可明瞭。尤其在通車日期未定與運量高低缺乏確信下，本案面臨瓶頸當屬自然。畢竟，民間投資講求的就是商業誘因，如市場機能無法發揮作用，在高鐵資金需求孔急下，某程度的公權力介入或有必要。舉例言之，影響投資報酬率的一項重要指標就是運量（或載客量）的高低。假設政府能提出某種運量保證，那麼如技術面的障礙能予以克服（例如如期通車），或許不待政府或公營事業再出資，民間資金就會率先湧入。不容諱言，承諾運量保證這種或有負債（正如當初的強制收買條款），最後都可能得付出代價，因此自須謹慎評估。但是，在「頭已洗下去」，政府面臨的是兩害相權取其輕的困難抉擇。運量保證 投資報酬的重要指標當然，任何的政府介入措施均須有適當法律依據。以運量保證為例，當初招標文件即言明政府不做運量保證，此保證亦構成投資契約的一部分。在此種情況下，政府如何能改變初衷呢？一項可能的依據就是契約調整機制。按高鐵投資契約的性質究竟屬於私法契約或公法契約，學理上雖有爭議；但前者民法並不禁止修正，即使在後者情況，法律亦允許在特定條件下調整契約。最低限度，這項調整必須符合公共利益與情事變更等要件。本案調整契約的正當性何在？最明顯的就是公共利益的考量。試想本案如再僵持下去，不但台灣高鐵公司會遭受鉅額損失，基礎交通建設所帶來的社會效益也會落空，勢必造成雙輸的結果。不容否認，現階段任何的調整措施均會產生爭議，也多少會影響到當初投標的公正性。這裡要強調的是，雖然高鐵的原始股東可能成為契約調整的間接受益人，但此項調整的主要目的在於「拯救高鐵」，而不是「拯救高鐵原始股東」。至於高鐵的原始股東，如推動本案過程中有任何缺失，自會因商譽受損而遭受應有的懲罰。從學理上來看，契約調整最大的道德風險在於當事人一方的事後拿翹（甚至脅迫）行為，損害了契約機制的完整性。但以高鐵案為例，高鐵公司與政府兩者唇齒相依，再去探究誰在拿翹，意義不大。再者，本案規模龐大，雙方均缺乏經驗，道德風險其實有限。因此重要的是：如何設計調整機制以創造公共利益，同時將負面效果減至最低程度。第一步高鐵公司應將相關資訊透明化，不宜再採取「萬事齊備，只欠資金」，或是「進度順利、尚無異狀」的搪塞說詞，以便政府、銀行團、及公正第三人能據以評估風險，並謀求全盤解決之道。契約調整 要以公共利益為依歸應注意者，在進行契約調整的談判時，各方均應讓步以避免「取而不予」的錯誤示範。可想而知，在財務可行性低的情況下，政府必然是提供主要支援與挹注的一方。但高鐵方面為也須對應地做出某些讓步，以顯示誠意。一個可能的項目就是當初土建工程的發包，某些原始股東及其關係企業可能獲取某些利益，雖然這些利益之取得並無不法情事，但可考慮透過適當機制予以回饋。此外，為確保高鐵原始股東不致因契約調整而取得超額利潤，高鐵公司的財務結構也可考慮透過協商加以重組。總之，高鐵建設能否早日上路，攸關公共利益至鉅。寄望朝野各界把握時機、捐棄成見，以開創性的作為解決本案爭議。（本文作者為台大法律學院教授，目前借調行政院公平會委員，本文意見不代表公平會立場）